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Mise en place de mesures de protection juridique pour les cimetières

Chaque cimetière présente un intérêt, qu’il soit relatif aux personnages qui y sont inhumés, à la qualité des monuments qui s’y trouvent, à la spécificité des matériaux utilisés, ou bien encore au site dans lequel il est établi.
Quelle que soit la raison pour laquelle un cimetière doit être protégé, une solution peut être recherchée dans des protections générales qui seront adaptées à l’espèce.
Les quatre procédures présentées montrent chacune des avantages et des inconvénients qu’il appartiendra à chaque exécutif municipal de mettre en balance afin de trouver l’outil le plus adapté à son besoin spécifique.

 

 

Classement aux monuments historiques


Principe


Tout édifice peut bénéficier d’une protection dans le cadre de la loi du 31 décembre 1913 et devenir, au sens juridique, monument historique.

Les édifices concernés sont de deux types :

- les « immeubles dont la conservation présente, du point de vue de l’histoire ou de l’art, un intérêt public » peuvent être classés parmi « les monuments historiques en totalité ou en partie par les soins du ministre » chargé de la culture;

- les « immeubles qui, sans justifier d’une demande de classement immédiat, présentent un intérêt d’histoire ou d’art suffisant pour en rendre désirable la préservation »; ceux-ci peuvent être inscrits sur l’inventaire supplémentaire des monuments historiques par arrêté du préfet de région.

La procédure de protection est initiée et instruite par les services de l’Etat (Direction régionale des affaires culturelles), soit au terme d’un recensement systématique, soit à la suite d’une demande (propriétaire d’un immeuble, collectivité…)


Procédure :


La Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) constitue un dossier comprenant une partie documentaire avec des renseignements détaillés sur l’immeuble (historique, descriptif, situation au regard de l’urbanisme, situation juridique) et différents documents relatifs à l’identification de l’immeuble (photographies, plans, croquis, pièces cadastrales et foncières, extraits d’articles…).

La Commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS) instaurée par décret du 5 février 1999 est constituée de 30 membres ; elle est présidée par le préfet de région ; elle émet un avis sur les mesures de protection.
Si l’avis est favorable, l’arrêté d’inscription est préparé après la réunion de la CRPS et signé par le préfet de région.
Cet arrêté est ensuite transmis au ministère, à la commission supérieure des monuments historiques, par l’intermédiaire du service régional instructeur et de l’inspecteur général des monuments historiques.
Sur présentation du dossier et après audition de l’avis des rapporteurs, la commission détermine si l’inscription est suffisante ou s’il convient d’envisager le classement du monument.


Conséquences :


L’inscription entraîne pour les propriétaires « l’obligation de ne procéder à aucune modification de l’immeuble ou partie de l’immeuble inscrit sans avoir, quatre mois auparavant, avisé le préfet de région de leur intention et indiqué les travaux qu’ils se proposent d’effectuer ».
L’immeuble classé [parmi les monuments historiques] ne peut être détruit ou déplacé, même en partie, ni être l’objet d’un travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque, si l’autorité compétente n’a pas donné son consentement. L’autorité compétente est le préfet de région, à moins que le ministre chargé de la culture n’ait décidé d’évoquer le dossier (Article 9 de la loi de 1913 et Article 3 du décret du 14 juin 1996).
Par ailleurs « aucune construction neuve ne peut être adossée à un immeuble classé sans autorisation spéciale du ministre (de la culture) » (Article 12 de la loi de 1913).
Les travaux d’entretien, de réparation et de restauration peuvent bénéficier d’une participation financière de l’Etat qui n’exclut pas les aides que d’autres collectivités peuvent consentir au maître d’ouvrage.
Les travaux autorisés sur un immeuble inscrit sont réalisés par le propriétaire avec le concours de l’architecte et des entreprises de son choix. Ceux-ci, au titre de la conservation de l’édifice, peuvent bénéficier d’une participation financière de l’Etat limitée à 40 % du montant total.
Les travaux autorisés sur un immeuble classé sont exécutés sous le contrôle de l’administration. Dans le cas d’une aide financière de l’Etat, le recours à l’architecte en chef des monuments historiques territorialement compétent est obligatoire.
Le montant de la participation éventuelle de l’Etat est déterminé « en tenant compte de l’intérêt de l’édifice, de son état actuel, de la nature des travaux projetés, et enfin des sacrifices consentis par le propriétaire ou tous autres intéressés à la conservation du monument » (Décret du 18 mars 1924).


Avantages :


Cette mesure de protection paraît adaptée : si la commune est gestionnaire du cimetière, les monuments qui font l’objet de protection sont pour la plupart des immeubles appartenant à des familles concessionnaires.
Ainsi les avantages fiscaux et la participation de l’Etat aux travaux pourraient permettre à des familles dont la volonté est dissuadée par les coûts très élevés de restauration, d’entretenir et de mettre en valeur certains édifices.
De plus, les métiers de la pierre, s’ils sont bien représentés dans la matière funéraire, ont changé et les savoir-faire se perdent dans le temps. Les contacts au niveau de la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) dans une approche globale de la préservation permettraient de mettre en relation les familles avec des professionnels capables de restaurer parfaitement les monuments.
En termes d’image également, un cimetière classé, au même titre que le cimetière du Père Lachaise à Paris, bénéficie d’une reconnaissance du public et peut donc être une attraction pour la commune.


Inconvénients :


Le classement aux monuments historiques est surtout pertinent dans la protection de cimetières n’ayant plus d’activité et où la concentration en édifices classés permet une approche globale.
Dans un cimetière encore en activité où les monuments classés peuvent encore faire l’objet de travaux (inhumation, exhumation) une réponse rapide de l’administration aux demandes des familles est nécessaire pour être compatible avec les impératifs de délai d’inhumation (6 jours après le décès).
L’accord de l’architecte des bâtiments de France pour chaque demande de travaux, qui réclame environ quatre mois d’étude avant décision, n’est pas compatible avec le respect de l’activité funéraire.
Il convient donc de prendre en considération qu’une mesure qui apparaît comme particulière pour le classement d’un édifice entraîne des contraintes pour l’ensemble des monuments situés dans le périmètre des 500 mètres.
Le fait pour un cimetière d’acquérir une notoriété entraîne une fréquentation grandissante du public, qui nécessite un aménagement du site.
Un cimetière reste avant tout le lieu où les familles inhument leurs défunts et, à ce titre, les convois funéraires doivent toujours garder la priorité sur les éventuels visiteurs.
De plus, le cimetière est un endroit d’expression pour des personnes qui ont le souhait de rendre un dernier hommage au défunt.
Encadrer trop l’esthétique dans les cimetières, c’est perdre la diversité qui a fait leur richesse.
Même si aujourd’hui la plupart des monuments sont uniformes, certains par leur couleur, forme ou même situation, sont remarquables.
Il ne faut pas non plus que la protection des carrés riches en édifices à conserver entraîne une rupture d’égalité dans l’attribution ou la gestion au quotidien d’un emplacement.
Une famille ne doit pas en effet supporter le prix d’un monument particulier fixé par les règles de l’architecte des bâtiments de France sans avoir choisi sa concession.


 

Zone de protection des abords (covisibilité)


Principe :


Certains abords de monuments historiques ont été classés dans le cadre de cette procédure afin d’éviter toute altération et nuisance historique ou esthétique au monument.
Ce sont les Articles L621-31 et L621-32 du code du patrimoine qui encadrent cette procédure. Elle est applicable aux immeubles situés dans le champ de visibilité d’un immeuble classé ou inscrit c'est-à-dire visibles depuis le monument, ou en même temps que lui, et situés dans un rayon de 500 mètres.
La jurisprudence a écarté la covisibilité pour ne retenir que le périmètre des 500 mètres.

A titre exceptionnel, ce périmètre peut être étendu à plus de 500 mètres par décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la commission supérieure des monuments historiques. C’est le cas pour le château de Versailles par exemple.

La loi n° 2000.1203 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain dite loi « SRU » a introduit la possibilité de redéfinir et modifier le périmètre de 500 mètres sur proposition de l’architecte des bâtiments de France et l'accord de la commune, lors de l’élaboration ou de la révision d’un plan local d’urbanisme. Une enquête publique conjointe est alors organisée pour le plan et le périmètre de façon à désigner des ensembles d’immeubles et des espaces qui participent de l’environnement du monument pour en préserver le caractère et contribuer à en améliorer la qualité.


Régime juridique :


Les travaux doivent être autorisés par l’architecte des bâtiments de France avec possibilité d’appel devant le préfet de région, le ministre de la culture pouvant évoquer le dossier à tout moment.

Par travaux, il faut entendre les constructions nouvelles, démolitions, déboisements, transformations, modifications de nature ou d’aspect.

Les délais sont les suivants :


* par autorisations, on entend ici celles délivrées au titre du code de l’urbanisme


Avantages :


La protection des abords est en général considérée comme une conséquence difficile à maîtriser de la mesure de classement. Toutefois, elle possède de nombreux avantages. En effet, chaque cimetière et chaque site peuvent compter un monument pouvant faire l’objet d’un classement.

La commune peut choisir un monument à protéger sur une concession ayant fait l’objet d’une rétrocession à la ville (dans le respect des procédures de reprises du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
La concession et tous les signes funéraires la composant font alors partie du domaine privé de la ville.
La commune est le seul interlocuteur des acteurs de la protection (architecte des bâtiments de France, DRA , préfet de région). En protégeant un seul monument, on parvient, en appliquant la protection des abords à protéger toute une zone.
Les contraintes sur la zone sont moindres pour les usagers mais le cimetière peut bénéficier de mesures d’ordre esthétique pour assurer sa préservation.
La commune en collaboration avec l’architecte des bâtiments de France peut établir un « règlement » permettant de prévoir, à l’avance, les modalités de réalisation de certains travaux sans lui demander un avis systématique.

On parvient ainsi à une zone délimitée selon les volontés de la commune, en accord avec les impératifs de protection du patrimoine de l’architecte des bâtiments de France et compatible avec l’activité funéraire du cimetière. En effet, les mesures relatives à la délivrance des autorisations de travaux sont moins longues et complexes qu’avec les mesures de classement.


Inconvénients :


Comme le précise le régime juridique de la protection des abords, les autorisations qui sont concernées sont celles délivrées au titre du code de l’urbanisme.
Or, les autorisations de travaux dans les cimetières ne dépendent pas des prescriptions du code de l’urbanisme. Ce régime paraît donc inopérant en l’espèce.
De plus, il convient de choisir un monument à classer appartenant à la ville afin d’éviter aux familles d’avoir à gérer les contraintes administratives inhérentes au classement.


 

Zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP)


Définition générale et procédure


Il s’agit d’une mesure instituée dans le cadre de la loi du 7 janvier 1983 (art 70 et 72), et complétée par la loi du 8 janvier 1993, article 6, relative à la protection et la mise en valeur des paysages. La politique de l’urbanisme local a ainsi été transférée au profit des communes.

Le but des Zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) dès le départ est de simplifier et rationaliser les systèmes de protections existantes relatives au patrimoine naturel et bâti d’un même territoire.

L’objectif de cette procédure est de pallier certaines insuffisances de la protection des abords des monuments historiques.

La démarche de mise en place est partenariale. Elle est mise en place entre l’Etat, représenté par le préfet, l’architecte des bâtiments de France ainsi que les élus des communes soucieuses de préserver leur patrimoine. Elle se concrétise ensuite par l’édition d’un document en trois parties :

-  un rapport de présentation avec exposé des motifs et l’objectif de création de la ZPPAUP ainsi que les particularités historiques, géographiques, urbaines, architecturales;

-  un corps de règles constitué de prescriptions et recommandations qui orientent les interventions au regard du contexte général ou particulier des lieux;

-  un document graphique portant délimitation de la zone.

Ce document est soumis à enquête publique ; il est alors présenté au Conseil municipal pour avis et accord, ainsi qu’au préfet de région qui le présente à la commission régionale des sites pour avis. Sur avis favorable de cette commission, le préfet de région crée par arrêté la ZPPAUP.
Ce document va alors servir de référence à la gestion des transformations de l’espace de cette zone. Tous travaux de construction, de démolition, de modification d’aspect des immeubles sont soumis à autorisation spéciale lors du dépôt d’une déclaration de travaux, d’un permis de construire ou de démolir.
Cette autorisation est délivrée par le maire après avis conforme de l’architecte des bâtiments de France dans le respect du règlement et de l’esprit de la ZPPAUP.


Application :


Les avantages sont nombreux.
Cette mesure permet de déterminer une zone de protection dans le document graphique, à partir de critères choisis par la municipalité. Cette délimitation a vocation à être partielle et peut donc être limitée à des zones anciennes ou caractéristiques du site.
Le règlement de la ZPPAUP peut alors être annexé au règlement des cimetières sans que celui-ci ne soit entaché d’illégalité. Ce règlement peut encadrer la délivrance d’autorisations de travaux avec avis systématique de l’architecte des bâtiments de France, mais encadré par des dispositions du règlement de ZPPAUP dont le traitement peut être moins long.
La ville de Saint-Etienne dans la Loire a, par exemple, choisi d’intégrer le cimetière Saint-Claude dans la ZPPAUP du quartier Saint Roch. Toutefois si certains cimetières se prêtent bien à la notion de zone de protection, pour d’autres, les monuments « intéressants » sont éparpillés et ne permettent donc pas la constitution d’une zone délimitée.


 

Sites


La loi du 2 mai 1930 codifiée aux articles L341-1 et suivants du code de l’environnement propose une autre forme de protection, celle des sites. Il s’agit de protéger des ensembles urbains, paysagers, historiques ou légendaires. Le ministère de l’environnement est compétent pour la création et la gestion de ces sites, gestion déconcentrée au niveau des Directions régionales de l’environnement (DIREN) en partenariat avec les services de l’architecte des bâtiments de France.

Peuvent être classés les monuments naturels et les sites « dont la conservation présente d’un point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général ».

Ce classement peut être à l’initiative de plusieurs personnes :

-  La commission départementale des sites est en principe à l’origine de cette mesure. Elle peut s’appuyer sur l’inventaire départemental du patrimoine naturel (art 310-1 du code de l’environnement). Elle comprend quatre formations : “sites et paysages”, “protection de la nature”, “protection de la faune sauvage captive”, “publicité”. Cette organisation doit faire l’objet d’une modification en vertu d’un décret à paraître suivant l’ordonnance du 1er juillet 2004 pour devenir “la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites”.

-  L’administration peut demander la protection de sa propre initiative ou à la demande.

-  La commission supérieure des sites, présidée par le ministre des sites ou son représentant, peut être saisie directement d’une mesure de classement mais elle doit alors renvoyer le dossier à la commission départementale. Si la commission départementale des sites l’estime préférable, le site peut être inscrit mais non classé ce qui lui confère une protection moins renforcée que le classement. Il s’agit là plus d’une surveillance que d’une conservation.


Procédure :


Quand le site appartient à une collectivité décentralisée, l’accord de la personne publique propriétaire est indispensable à la prononciation du décret de classement, pris en Conseil d’Etat après avis de la commission supérieure des sites.

Les travaux dans un site classé sont soumis à des règles d’autorisation préalable.
Tous travaux ayant pour conséquence « de détruire ou de modifier l’état ou l’aspect des sites ou monuments naturels » ne peuvent être effectués qu’après autorisation spéciale au titre des sites (article L341-10 du code de l’environnement). Toutefois, les travaux d’entretien et d’exploitation qui n’entraînent pas d’altération doivent également être autorisés.
Aucun délai n’est fixé pour la réponse à la demande de travaux, mais l’absence de réponse vaut tacite décision de refus au bout de deux mois.
Pour les sites inscrits, une déclaration de travaux doit être déposée, pour les travaux n’entrant pas dans les cas du code de l’urbanisme, auprès du préfet du département qui recueille l’avis simple de l’architecte des bâtiments de France.


Financement :


Les préfets de région peuvent subventionner les travaux d’entretien et de mise en valeur dans les sites inscrits ou classés (décret n°69-131 du 6.02.1969)


Application :


La notion de site peut s’appliquer à la protection de cimetières particuliers. Situés dans un lieu historique ou pittoresque voire légendaire, ces sites peuvent bénéficier de ce type de protection.
Il s’agit d’une protection plus souple et dont le régime de demande de travaux par exemple est moins difficile à mettre en œuvre. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que la commune n’a plus compétence à gérer l’espace classé ou inscrit dans cette procédure, l’ensemble est géré par la commission des sites.

Ces différentes mesures de protection et de conservation du patrimoine des cimetières nécessitent, pour être mises en œuvre, le concours des collectivités locales sur lesquelles sont implantés le cimetière et de l’administration centrale avec la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) et les architectes des bâtiments de France, voire quelquefois le ministère de l’environnement. A la base de cette volonté d’intégrer le cimetière dans une forte protection, la municipalité et le maire peuvent à leur niveau engager des mesures de protection relatives mais qui permettent à une échelle moindre de conserver quelques sépultures du cimetière qui présentent un intérêt soit architectural soit historique tenant à la qualité des personnes inhumées.


LE CLASSEMENT



LA PROTECTION DES ABORDS



LA ZPPAUP (zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager)


LES SITES



© Céline Eyraud - Vademecum "Construire le cimetière de demain", éd. Patrimoine Rhônalpin, URCAUE Rhône-Alpes, M&G Editions, 2010


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